存款保险制度助力金融安全---陆家嘴金融网

存款保险制度的问世是为了免于恐慌的金融安全

彭兴韵 费兆奇    上海证券报   2015-05-06 10:49:01
存款保险   

存款保险基金、证券投资者保护基金、保险保障基金分别构成了银行、证券、保险三大金融消费领域对应的基本公共金融安全网。

■存款保险基金、证券投资者保护基金、保险保障基金分别构成了银行、证券、保险三大金融消费领域对应的基本公共金融安全网。这也同时意味着,在未来的中国金融(非系统性)风险处置中,市场化的机制将会发挥越来越重要的作用。

■随着存款保险制度的问世,中国银行体系的内在结构和机制也相应地出现了一些新变化,存款保险将开启中国金融的新时代。首先,存款保险重新塑造了中国金融安全网;第二,存款保险将促进中国金融风险处置的市场化;第三,存款保险为中国金融领域进一步向民营资本开放提供了风险保障;第四,金融机构市场化的退出渠道呼之欲出。

■《存款保险条例》赋予了我国存款保险机构的银行监管职能,如何协调它与银监会之间的关系,直接关系到银行体系监管效率。存款保险机构与银行监管机构在监管权方面应当各有侧重、互为补充。存款保险机构对于监管权的索取是自身经营的需要,通过调整费率和信息披露等方式对问题银行进行早期干预和及时校正,减少问题银行退出时的处置成本和基金的损失。

根据国务院发布的《存款保险条例》,5月1日我国正式实施存款保险制度。这意味着,存款保险基金、证券投资者保护基金、保险保障基金分别构成了银行、证券、保险三大金融消费领域对应的基本公共金融安全网。这也同时意味着,在未来的中国金融(非系统性)风险处置中,市场化的机制将会发挥越来越重要的作用。鉴于存款依然是中国老百姓最重要、最基本的财富管理方式,相对于证券与保险,它涉及的面更广泛,它的实施与老百姓的切身利益更加直接和攸关。

存款保险是金融稳定器

存款保险是危机的产物,诞生于20世纪初的经济大萧条期间。在美国实施存款保险制度之后,有越来越多的国家加入了存款保险的行业。央行[微博]副行长潘功胜指出,目前世界上已有110多个国家和地区建立了存款保险制度,金融稳定理事会(FSB)的24个成员中,已有21个建立了存款保险制度。在这样的背景下,中国建立存款保险制度是顺应了全球金融安全网的潮流。

存款保险并不只有鲜花和掌声,向它拍板砖的也不少。拍砖者认为,存款保险最严重的弊病在于道德风险。因为被保险的存款者们知道,一旦银行倒闭,他们并不会蒙受什么损失,当他们怀疑银行在经营上冒过大风险时,也不会通过提款来对银行施加市场规则的约束。结果,较之未投保而言,对存款投了保的银行会冒更大风险。但我们认为,存款者本来就没有去监督银行的动机,因为银行面对的是大量分散的存款人,存款者的监督面临搭便车问题,即监督的成本是由监督者本人承担,而监督的收益却要由所有存款者分享。因此,有无存款保险,存款者对存款机构的监督并无差异。

尽管存款保险在理论上挨过砖,但在实践中,它发挥了金融稳定器的功能,避免了大面积的银行挤兑。由于银行与储户之间存在信息不对称,当有某银行陷于困境的传言时,很容易发生存款者在银行门口排长龙挤兑的现象,结果会加剧银行的流动性枯竭,甚至更大范围的银行挤兑,使得本来只是单个银行或局部的银行流动性困境,迅速地演化成银行系统性的挤兑。存款保险就是提高人们对银行体系信心的一种手段。事实证明,美国存款保险制度很好地起到了危机免疫的作用,极大地减少了美国银行倒闭和挤兑的可能,银行在不利外部冲击下也能履行其基本职能,从1934年FDIC创立之后,美国银行倒闭的数目平均每年不过十多家,即便是像2008年的次贷危机,美国银行业也没有遇到大麻烦。不能不说,存款保险在其中发挥了极重要的作用。我们甚至可以说,中央银行的建立,没有阻止银行挤兑;而存款保险制度的建立,却让银行挤兑不再成为常见的银行恐慌现象了。

存款保险开启中国金融新时代

存款保险制度虽然是舶来品,但它的问世,对于过去长期依赖于政府隐性担保的银行信用体系会产生多方面的影响,中国银行体系的内在结构和机制也随之相应地出现了一些新变化,存款保险将开启中国金融的新时代。

首先,存款保险重新塑造了中国金融安全网。在建立存款保险之前,中国的金融安全网主要是通过风险货币化来实现的。即一家存款机构不能按时向存款者支付本金和利息,或者可能危及局部的金融稳定时,为了防止金融风险演变成社会风险,央行往往会通过发放专项贷款或票据的方式给予救助。即是说,存款者的本金安全是由央行的货币化途径来实现的。存款保险制度的建立虽不能完全避免金融风险的货币化,但在非紧急的非系统性风险情况下,则可以避免此种情况的频繁发生。存款保险与证券投资者保护基金、保险保障基金共同构成了银行、证券、保险三大领域的中国金融消费者的相互独立的公共安全网。

其次,存款保险将促进中国金融风险处置的市场化。对于银行存款,中国向来有隐性担保之说。在隐性存款保险制度下,国家没有对存款保险做出制度安排,但在银行倒闭或出现问题时,政府会采取多种形式保护存款人的利益,形成了公众对存款保护的预期。由于有国家信用做背书,无论宏观经济环境如何变化、无论存款机构经营管理有多大的差异,所有存款者面临的存款无法变现的实质信用风险却相差无几。而一旦出现某家因经营不善陷入绝境,也往往是由央行出资完成对存款者的兑付,再通过强制性的行政关停并转而处置风险。十八大提出,要让市场在资源配置中起决定性作用,这不仅意味着资源配置的权利选择机制市场化,也应当包括资源配置的责任承担机制市场化。如何处置和应对金融风险,就集中体现了不恰当资源配置后的风险责任承担机制。存款保险就是风险处置机制市场化的一种安排。因此,在全面深化改革的背景下推出存款保险,存款保险本身就是市场化改革的一部分。

第三,存款保险为中国金融领域进一步向民营资本开放提供了风险保障。缺乏市场化的风险处理机制是制约中国民营银行发展的一个重要因素。鉴于“系统重要性金融机构”极大地影响了次贷危机后的全球金融监管实践和公共政策,更加强化了金融体系中的“大而不倒”倾向,存款保险对规模较小而不在“系统重要性机构”名目中的银行及其存款人,具有更直接的风险缓释意义。由此可见,随着存款保险制度和市场化的金融公共安全网的建立,在简政放权的市场化改革和全面依法治国的背景下,中国民营银行将迎来一个新的历史时期。

第四,金融机构市场化的退出渠道呼之欲出。有意义的存款保险制度必然涉及“存款类机构破产”与“存款本金保障”两个相辅相成的方面。质言之,它要发挥应有的作用,就要在保障储户资金安全的情况下,更顺利地推进那些经营不善的存款类机构及时地退出市场。通过破产等机制及时地将那些经营不良者清出市场,是提高市场效率的重要机制。市场化的退出机制表明,中国正积极推动多种所有制形式的金融机构发展、各类民营银行跃跃欲试的金融变革之际,存款保险制度的推出会使未来金融机构的股东承担更大的风险。

最后,引导银行业机构在稳健经营、风险和利润之间更好地平衡。在存贷款利率政策完全放开之前,我国商业银行利润来源仍以利差为主,存贷款规模直接决定了利润水平。存款决定贷款、贷款决定利润,以存款带动贷款从而实现资产负债规模的扩张,便成了银行追求更高利润的常规手段。存款保险迫使银行需要按照存款规模缴纳存款保险的相关费用,在利息成本之外又增添了存款保险的费用,吸收的存款越多,所需要缴纳的保险费也越多。若存贷款规模与其资本、风险管控体系不相适应,则又会缴纳额外的风险溢价。所有这些都会提高银行存款的综合成本,对银行扩大经营规模形成一定约束。由于存款保险的风险溢价不仅取决于资本水平和结构,也取决于银行资产的风险水平,为了降低缴纳存款保险费中的风险溢价部分,银行机构就应更好地在规模扩张、风险承担与利润之间进行权衡。

存款保险中仍需解决的七个问题

尽管存款保险的基本架构已清晰地展现在了中国金融体系之中,存款保险让中国金融体系呈现一些重要的新面貌,但我们认为,中国存款保险仍然需要解决好以下几个问题。

首先,处理好存款保险机构与银行监管机构的关系。过去常说,中国企业的婆婆太多,影响了企业经营的自主性。在金融领域,则体现为多头监管。中国现在机构型的分离监管在一定程度上避免了一个经营性机构多个婆婆的现象,但在创新业务上又常常造成监管不到位和监管俘虏现象。《存款保险条例》赋予了我国存款保险机构的银行监管职能,如何协调它与银监会之间的关系,直接关系到银行体系监管效率。存款保险机构与银行监管机构在监管权方面应当各有侧重、互为补充。监管机构主要是对银行的经营和风险状况进行合规性检查,确保银行体系的稳健运行和防范系统性风险。存款保险机构对于监管权的索取是自身经营的需要,通过调整费率和信息披露等方式对问题银行进行早期干预和及时校正,减少问题银行退出时的处置成本和基金的损失。在监管信息方面,银行监管机构等职能部门的信息共享平台,可为存款保险机构提供监管和确定费率时所需的基础性资料,节省存款保险机构的成本支出。另一方面,存款保险机构通过市场化机制(如制定差别费率)可以实现对投保机构的实时监测,在一定程度上弥补监管机构的监管漏洞。

其次,存款保险机构的赔付与中央银行的最后贷款人功能不可相互替代。最后贷款人是中央银行通过再贴现或再贷款等方式,向暂时出现流动性困难的商业银行提供流动性援助,以确保整个银行体系稳定的一种制度安排。最后贷款人在理论上只向暂时出现流动性不足但仍然具有清偿力的机构提供援助;而存款保险制度的付款箱功能只在问题银行破产退出时才发生作用。此外,存款保险制度的目的在于保护存款人的存款安全,这间接保护了商业银行免受存款人挤兑的冲击。存款保险制度对中央银行最后贷款人职能起到了补充的作用,但它并不能保护银行免受由其他因素引起的流动性冲击。

因此,存款保险正式推出后,并不意味着政府会完全退出对金融机构的隐性担保。即便是在强调自由竞争、破产清算对金融机构过度冒险的惩戒作用的国家,政府也会对陷于流动性困境的某些金融机构给予救助。尤其是,当系统性金融风险导致大面积的金融机构陷于困顿之中,存款保险也无力给予足额的赔付之时,中央银行仍需要发挥其最后贷款人职责。质言之,央行的最后贷款人职责从一开始就奠定了政府为金融机构提供的隐性担保,这丝毫没有因为存保制度而弱化。可以想见,即便中国推出了存款保险,但由于中国金融结构日益多元化、复杂化,政府出于金融稳定乃至社会稳定的考虑,仍会对公众资金的安全性提供隐性担保,在必要时施以援手。这告诉我们,中国在未来存款保险的具体实施中,需要进一步明确显性存款保险与政府隐性担保之间的界线。

第三,应当重视差别化费率对中小银行造成的冲击并进而对银行体系竞争的潜在影响。中小银行由于体量小,资金相对薄弱,经营风险大,破产的概率在理论上也相对更高,出于风险溢价的考量,存保机构会对中小银行设定相对较高的保险费率,这无疑加大了中小银行的负债成本。同时,由于差别费率是基于不同的风险评定等级来确定投保银行的保费水平,它代表了对应不同银行的经营风险及其对存款安全性的判断。因此,对外公示差别化费率会对市场预期产生影响,并加速中小银行的问题暴露。为此,如何缓解差别费率对中小银行的负面冲击是未来需要解决的一个重要问题。一个简单的办法是,将存款保险机构对银行的评分水平和评价等级进行区别对待:评分及具体费率的设定内部掌握,评价等级对外公布。将存款保险机构对银行的评分视作工作过程资料,不对存款人披露评分和保险费率的具体情况,只将最终的评级对外公示。我们还建议,在推出存款保险后的近期阶段,配合政府“加大定向调控”的宏观经济政策取决,运用差别化的存款准备金率减轻推出存款保险对小银行和新生民营银行的冲击。

第四,应当关注投保机构范围的确定可能造成的潜在影响。根据《存款保险条例》,外资金融机构在华设立的分支机构不参与存款保险,这相当于降低了外资金融机构的融资成本,影响市场的公平竞争。随着利率市场化过程中存款利率的逐步放开,由于在华外资金融机构不需要为储户购买存款保险,它们就可以相对更高的存款利率为储户提供风险补偿。但很多老百姓更看重的是眼前的收益,忽视当期收益中所包含的风险溢价。一旦出现这种状况,在华外资金融机构的存款竞争力会相应地上升,存款“外资金融机构化”会对境内机构带来新的压力。更何况,这种“内外有别”的制度安排,本身就会强化那些被要求强制性投保机构的监管套利动机。这会对境内存款性金融机构带来新的压力。从国际经验来看,金融稳定理事会成员国对外国银行本国分行都提供存款保险;欧洲经济区(EEA)成员国无需为其他EEA成员国的外国银行提供存款保护,而是由母国提供,但非EEA国家的银行必须加入东道国的存款保护。为此,我国的存款保险机构可考虑加强与国际组织的协调,对外资机构是否纳入我国的存款保险范围进行区别对待:对于未在本国进行投保的外资金融机构,需纳入我国存款保险的范畴;对已在本国投保的外资金融机构,可不受《存款保险条例》的限制。

第五,应当重视存款保险机构的早期纠正功能,也应当建立存款保险的正向激励机制。在金融机构暴露出问题后对存款人的赔付,只对存款风险起到消防员作用。但这并不是存款保险的终极目的,其最重要的目标应当在于提高金融体系的稳定性。因此,对问题银行的早期纠正,也就成了存款保险制度中非常重要的环节。我们认为,在金融稳定的意义上,这甚至比对存款的赔付更为重要。引入早期纠正机制,可为存款保险机构提供一道缓冲,提前介入配合监管部门对风险进行防范。从我国的《存款保险条例》来看,早期纠正可分为两个方面:一是非正式纠正措施,即存款保险机构发现投保机构存在影响存款安全时,可对其提出风险警示;二是正式纠正措施,即对投保机构未在限定期限内改善相关问题时,提高其适用费率。要及时地实现早期纠正,就需要存款保险机构及早地获得投保机构的较全面的风险信息。同时,差别化的存款保险费率也应当从横向和纵向两个维度来体现。在横向上,不同风险程度的银行缴纳的存保费率有所差异;在纵向上,同一机构因资产质量的变化,前后适用的存保费率也会有变化,通过存款保险费率在时间轴上的变化,为存款机构建立正向激励机制,降低存款机构的道德风险和机会主义行为,这也减少了存保机构进行早期纠正的必要性。

第六,应当为存款保险基金设置一个适度的规模。如果存款保险基金规模过小,无法覆盖问题银行的处置成本和退出成本;基金规模过大,会加重银行负债端成本;基金的投资标的限定为信用等级较高的政府债券和央行票据等,其收益率相对较低。从国际经验看,各国的基金余额与存款余额的目标比率差异较大,例如美国的目标比率设定为1.25%,而委内瑞拉将其设定为10.11%。我国在设定基金规模时既要考虑问题银行的处置成本、日常的监管成本,还要考虑我国目前的实际。例如现阶段我国银行牌照的稀缺性,决定了对问题银行进行重组要比直接破产更具有经济价值,为此存款保险机构直接对存款人进行理赔的概率相对较低,这在短期内减少了对基金规模的需求,为保险基金在起步阶段的积累创造了良好的环境。随着银行业向民营资本开放的深入,再逐渐提高存款保险基金与存款余额的比率。

最后,推出存款保险后,仍然需要特别注重存款类金融机构的股东与其经理人员之间的委托代理关系所造成的影响。在保险和信贷市场上,由于信息不对称,素来有“逆向选择”与“道德风险”的后果。中国实施了强制性的存款保险制度,“逆向选择”不会成为存保基金必须面对的问题,但如何克服投保机构的道德风险给存款基金的损害,仍然是必须面对的问题。道德风险正是一些人质疑存款保险有效性的重要依据。解决投保机构发生道德风险的途径之一,就是赋予存保机构的金融监管职能。这些对克服投保机构道德风险固然极其重要,但这只是辅助性的金融稳定功能,毕竟,它更多依靠事后的结果提出警示。由此可见,即便有了存款保险,存款类机构的稳健性,最根本的仍在于解决投保机构股东与其经理人员之间的委托代理问题,强化股东对投保机构经理人员约束,通过激励相容与满足参与约束的合约结构,促使银行经理人员在平衡风险与收益中稳健经营。

(彭兴韵系第一创业证券首席经济学家、中国社会科学院金融研究所研究员;费兆奇系中国社会科学院金融研究所副研究员)


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